从一起学校生活饮用水卫生违法案引起的思考 泸县卫生执法监督大队 钟心禄 泸州市卫生执法监督支队 罗文莉 一、【案情简介】 相关证据 1、现场检查笔录1份； 2、询问笔录2份； 3、水质检测报告3份 ； 4、事业单位法人证书1份； 5、法定代表人身份证复印件1份； 6、现场拍摄照片6张。 二、[案件评析] （一）该案件经过一波三折，最后能顺利结案，并且多年未整改的学校饮用水也将得到改进（学校承诺于2009年8月30日前，完成学校师生饮用水改造，接通镇自来水）均得益于上级行政部门的督导和当地人民政府的重视。如果没有市县两级部门就该事件对当地人民政府的通报，只依靠当地卫生行政的力量，学校领导的认识和意识仍然不会改变，仍会以无资金整改来推诿卫生行政多年提出的监督整改意见。从此案可知：在学校卫生监管中，一方面要加大相关法律法规宣传力度，另一方面要紧紧依靠当地人民政府，及时将辖区内存在问题又拒绝整改的学校情况上报当地人民政府。 （二）违法主体资格的认定。该校食堂、开水房和学生公寓均为校方通过招商引资建成，经营一定的期限后，产权和经营权再归学校所有。校方始终认为自己与食堂、开水房和学生公寓签订了合同，目前由业主投资经营，自主经营，自负盈亏，是一种企业自主经营行为，各自分别对饮用水安全负责。但在调查过程中，校方、食堂、开水房和学生公寓均无《营业执照》等资料来证明自己是各自独立的法人主体。并且《国务院办公厅转发教育部、卫生部关于加强学校卫生防疫与食品卫生安全工作意见的通知》（国办发〔2003〕69号）指出：“各级教育行政部门和学校要成立由一把手负总责的学校卫生防疫与食品卫生安全工作领导小组，全面负责学校卫生防疫与食品卫生安全工作。加强学校生活饮用水水源的管理，防止水源污染造成疫病传播；学校要为学生提供足够的符合卫生标准的饮用水和必要的洗手设施。”2004年8月13日卫生部《关于加强学校食品卫生管理工作的紧急通知》（卫发电[2004]50号）文件规定，“学校应建立食品卫生校长制”即校长是第一责任人。因此，学校作为一个事业单位的法人，应全面履行包括生活饮用水安全在内的学校卫生安全职责，校长作为第一责任人，对学校的卫生安全应负总责，承担法律责任。 （三）违法事实的认定。检查中学校不能出示生活饮用水卫生许可证，调查中要求学校提供，校方也不能提供，学校管理人员也承认由于水净化处理设备、设施不符合净水工艺要求未办理生活饮用水卫生许可证，因此认定学校无生活饮用水卫生许可证供水的违法事实成立。学校尽管提供了2008年和2009年食堂两年的水质检测报告均不符合国家卫生标准，检测机构为县疾控中心，但是我们没有认定这一违法事实。一是因为该校的水质是学校委托县疾控中心检测，县疾控中心在对水质进行采样时，没有卫生监督员在场，没有填写《产品样品采样记录》。根据《四川省卫生监测管理办法》（川卫发[2001]11号）第七条“采集样品应有两名以上卫生监督员参加，采样人员到达现场后，应主动出示证件，说明采样的目的，在被采样人的陪同下进行样品采集”和第十一条“采集人员必须填写采样单。采样单必须使用卫生部统一规定的格式，并按规定使用”之规定，我们认为其采样监测不是卫生行政执法行为。二是因为县疾控中心不能提供其具有对水质检测的资质认定，根据《四川省卫生监测管理办法》第三条“卫生检验机构实行资质认定制度。卫生检验机构的资质认定，按有关法律法规及规定执行”之规定，我们认为县疾控中心的水质检测报告不具有法律效力。因此在确定学校是否存在供应的生活饮用水不符合国家卫生标准时，由于采样过程不符合规定，卫生检验机构不具备资质，我们没有认定这一违法事实。当然，在今后的办案中，卫生执法人员在现场发现提供的检验报告不符合法定要求时，应重新采水样，送有资质的单位检验，然后根据检验报告确定是否有水质不符合国家卫生标准这一违法事实。本案为何没这样操作，是考虑该校地处乡镇，目前欠债较多，确实经济负担重，执法的目的不是处罚而是督促整改，给学校适当的处罚同时又要让其有一定的经济能力去整改，而且也符合处罚与教育相结合的目的。 （四）关于法律适用问题。目前，《中华人民共和国传染病防治法》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《四川省生活饮用水卫生监督管理办法》均要求供水单位（包括单位自建设施供水）必须取得卫生许可。前者是法律，后者一个是部门规章，一个是地方规章，前者的法律效力高于后两个。但是，《传染病防治法》只规定了供水单位需取得许可的义务条款，无相应的处罚条款。另外《生活饮用水卫生监督管理办法》是卫生部和建设部1996年制订的部门规章，对“供水单位未取得卫生许可证而擅自供水”的处罚是“并可处以20元以上5000元以下的罚款”。《四川省生活饮用水卫生监督管理办法》是地方规章，2001年10月修订，对“供水单位未取得卫生许可证而擅自供水”的处罚是“警告、并可处5000元以下的罚款”。两个规章均可选择一个来用，但我们选用了后者，考虑到后者一是在处罚上增加了“警告”这一罚种，二是制订时间较晚一点，且曾于2001年修订过，三是由于《四川省生活饮用水卫生监督管理办法》是地方规章，更具有行政区域针对性。 （五）关于生活饮用水卫生监测机构的资质问题 《卫生部关于实施〈生活饮用水卫生标准〉有关问题的通知》（卫监督发〔2007〕248号）要求“各级卫生行政部门应督促各卫生检验检测机构按照国家认证认可委《关于开展〈生活饮用水卫生标准〉及〈生活饮用水标准检验方法〉检测项目资质认定评审的通知》（国认实函[2007]133号）的要求，尽快办理新标准的实验室能力评审事宜，以保证检验报告规范、有效。”但有一部分疾控机构，认为自己多年都在对水质进行检测，不主动到相关部门重新进行资质认证，其出具的报告不具有法律效力，导致卫生行政部门不能依据其报告对供应不符合卫生标准饮用水进行处罚，增加了行政处罚的难度。 三、【思考与建议】 学校自备饮用水卫生监督既是学校卫生监督的重点，也是监督的难点，它直接严重影响学校正常的教学秩序和师生身体健康，很可能成为社会不稳定的重要因素之一。近几年，尽管国家在农村学校校舍方面加大了投入，然而，对饮用水卫生设施的投入明显严重不足。学校自备饮用水缺乏必要的卫生防护，水源水或管网末梢水极易受到粪便和生活污水污染，加上集中供水工程水质净化消毒设施缺乏，导致饮用水水质微生物指标超标，存在较大的安全隐患。由于投入不足，供水设施设备简陋，卫生监督机构每次检查，尽管提出了监督意见，但学校自备饮用水卫生状况改观不大，总是存在同样的问题，安全隐患依然存在。如何从根本上解决这隐患，建议从如下几方面着手： 一是切实履行政府职责，落实各项安全饮水措施。国家发展改革委、水利部、卫生部在《关于进一步做好农村饮水安全工程建设工作的通知》（发改农经〔2005〕920号）中明确要求：各地要建设好农村学校的饮水安全工程，保证学生喝上符合卫生标准的水。因此各地政府要把学校饮水安全工程建设纳入农村饮水安全工程建设规划当中，加大对学校生活饮用水净化、消毒设施投入，确保学校生活饮用水净化、消毒处理设施的正常运转。 二是学校要加强对饮用水卫生安全工作的重视和管理。建立学校饮用水卫生安全校长责任制，建立和完善卫生管理制度，要配备专兼职管理人员，落实各项措施。 三是加强对学校新建、改建和扩建饮用水建设工程的卫生审查和监督。卫生监督机构要对学校生活饮用水集中式供水单位加强预防性卫生监督并严格实行卫生许可制度。全面审查新建、改建、扩建饮用水供水工程项目是否经过卫生部门审查和竣工验收，对不符合规定的供水单位严格按照有关规定进行查处。 四是加强对学校饮水卫生日常监督和监测工作。加强对学校饮用水的卫生监督和监测是控制水传肠道传染病在学校发生的重要措施。各级疾病预防控制机构要履行职责，加强农村饮水安全监测实验室的能力建设，包括实验室能力认证、检测仪器设备的购置、技术人员的配置等。各级政府要将学校饮水监测经费纳入同级财政预算中，这是学校饮水安全监测体系得以顺利运行的物质保障。 总之学校饮用水卫生安全必须坚持学校高度重视，政府加大投入，监管部门加强监督的工作方针，学校师生饮用水安全才有可靠的保障。 (责任编辑：admin) |